连载（三）美国国家安全法演变

gfmv

美国国家安全法规是安全体制的前提，源于美国所特有的政治体制，其国家安全体制必然是以宪法、法律和有关政策为依据，考察美国安全体制必然要进行相关安全立法的研究。

建国初到二战时期的安全立法

美国有关安全方面的立法，可以一直追溯到18世纪末的“外侨和叛乱法”。当时为镇压日益高涨的、同情和支持法国大革命的国内民主运动，压制对敌视法国的当局的批评，根据1789年的《联邦宪法》，美国于1798年出台了四项法令：《国籍法》、《归化法》、《敌对外侨法》和《煽动叛乱法》，这是美国历史上最早的安全立法。

一战结束之初，总统威尔逊认为，战时忠臣度是国家取得战争胜利的关键因素，在他的催促下，1917年美国颁布了《间谍法》（Espionage Act of 1917)打击通敌卖国行为，规定可以对未经授权擅自取得、接受和传播国防资讯并对美军造成不利影响的个人加以重罚甚至死刑。一战结束后，无产阶级政权苏维埃俄国的建立，推动了世界范围内工人运动的发展，导致美国的劳工运动不断爆发，并在规模和威望方面有很大提高，所提的要求也不再仅限于传统的增加工资、减少工作时间、承认公会等，有一些甚至要求将资本家掌握的行业控制权转交政府，某种程度上接近于社会主义体制。除本国工人自发的运动外，还有一群由俄国人组成的、直接受莫斯科领导的社会主义者和无政府主义者发起的运动，他们常常出没于贫民窟和工厂的居民中鼓吹他们的信条，所提的要求更加激进。为了应对国内的“红色恐慌”，美国颁布了《移民法》，驱逐了成千上万的共产党员。被逐的外侨名单由时任总统罗斯福秘密恢复的情报机构提供。到1936年8月25日，因战争的需要，罗斯福和他的国务卿科代尔赫本明确下令恢复联邦调查局的情报活动。由于这一指令，联邦调查局情报网络迅速扩大，各机构之间摩擦频繁，1939年9月6日，罗斯福发表声明“我要求美国所有警官、行政司法长官和其他执法官员将所获有关间谍、破坏、颠覆活动和违反中立法的活动情报就近移交给联邦调查局的代表”。这一时期，除了总统的行政指令和口谕外，美国还相继通过了一系列法律。1939年颁布《哈琪法》禁止公务人员参加政治组织和政治活动；1940年出台《外侨登记法》规定任何人帮助或企图组织由一些鼓吹、鼓励以武力或暴力推翻、破坏美国政府的人组成的社团、集团或集会，加入或联络明知有这种宗旨的社团、集团或集会都可被处以20年以下监禁或2万美元以下的罚金，或二者并处。1943年通过《史密斯康纳利法》又称《战时劳工纠纷法》，禁止在国家管辖的企业内罢工，并授权总统接管任何用于军事需要的物资生产的权力。

二战结束之初，安全问题非常突出，美国法对安全问题的反应达到前所未有的高度。1947年杜鲁门总统签署了两院通过的758号和2319号方案，美国历史上第一部《国家安全法》诞生。该法案对国家安全委员会职能、构成等核心问题作出了规定。其职能是关于国家安全的内政、外交和军事政策的整合，以及跨部门的协作为总统提供建议。根据《美国安全法》，国家安全委员会成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长以及国家安全资源委员会主席，总统可以指定其他行政机构的部长出席会议，此外，还规定建立一个国家军事机构负责对武装力量进行指导，在三个军部之上成立“国家军事部”。根据1949年重新颁布了《国家安全法修正法案》，规定将松散的“国家军事部”改组为内阁级别的国防部，陆海空军种降格为国防部的下属部，国防部长开始获得武装力量的管理权与指挥权。

与情报有关的立法

战争需要情报，加上“珍珠港事件”反应了美国通讯密码体制以及情报分工上的严重混乱，1947年7月26日，国会颁布《国家安全法》，正式确立了国家安全机构的组织体制，宣布成立中央情报局，根据1952年杜鲁门总统签署的《通讯情报活动》成立国家安全局。为规定这些机构的分工，通过《1949年中央情报局法》明确了中央情报局的职能。 1982年，国会还专门出台《情报人员身份保护法》，加强对情报人员身份的保护。依据历年来颁布的有关法规进行职权划分的美国国家安全机构之间在实际操作中也会出现摩擦，特别是在反间谍领域，对此，1981年，里根总统发出《12333号总统行政指令》，明确规定联邦调查局、中情局等情报机构的职权范围，并强调该法案的“宗旨是要在获取重要情报同保护个人利益两者之间保持适当的平衡”。美国981年《第12333号总统行政命令》1983年，司法部还专门制定了规范联邦调查局反间谍工作的新准则。针对外国情报工作，1978年通过《外国情报侦察法》单独予以规定。它允许“美国总统可以不考虑其他法律，通过司法部长授权，进行一年以上的电子侦察以获取外国政府或政府间组织的情报信息”。1982年又通过《外交使团法》，加强对外国驻美外交人员的监视。

与技术侦察有关的立法

随着现代科学技术的发展，高技术手段和机器设备等成为获取情报的重要来源，发挥着越来越关键的作用，为此，美国对安全机构开发和利用高技术不仅予以拨款支持，也适时制定法律使其合法化。1959年，为规范国家安全局和其他目的，国会批准了《国家安全局法》，允许国家安全局通过卫星和遍及世界的监听站，截收各国的无线电通信信号，破译他们的密码，获取间谍的潜伏通信联络活动，为政府提供整理过的情报等。

与惩治间谍有关的立法

对间谍罪的认定和量刑是美国法律史上一个饱受争议的话题。1972年，美国最高法院裁决：和平时期，间谍罪最高只可判处终身监禁。但1985年的“沃克间谍案”，因牵涉美国退役海军军官，致使很多人呼吁：在和平时期，若是军人犯间谍罪可处死刑。为遏制间谍罪增长，美国参议院批准了可在和平时期对犯间谍罪的军人处以死刑的《军人间谍罪惩治法》，1986年2月由里根总统签署生效后写进美国军事法。由于美国强调民主和自由，致使有关国家安全的泄密事件时有发生，造成了很大损失。为此，国会于1988年9月颁布《关于制裁泄露国家经济和商业情报者的法令》，用判处3到8年的徒刑取代之前的无作为或解雇。

“冷战”后国家安全立法：

.调整国家安全机构和职能的立法：1994年，美国破获“埃姆斯间谍案”，引起极大反响，时任总统克林顿迅速发布第24号总统命令调查和评估此事给国家安全造成的损失，并授权政府重新审议各部门的反间谍工作。至5月，克林顿宣布成立“国家反间谍政策委员会”，全面负责制定反间谍方针政策，促进两大情报机构——中央情报局和联邦调查局——在反间谍工作中的合作。政府还建立了新的、各反间谍部门由委员会全面协调和指导的联合侦察间谍案体制，并在各安全机构内部也采取如严格测谎检测等措施加强防范，以避免损失。随着冷战结束，国际局势缓和，美苏双方的斗争由政治领域转向经济领域，经济利益的争夺导致经济领域的高科技情报窃取现象非常严重，为保护经济信息安全，布什总统于1991年11月15日，颁发第29号总统指令着重强调经济情报的意义。1996年9月，国会通过了美国历史上第一部《反经济间谍法》，规定对于为外国政府、公司或企业窃取美国商业情报的人，最高能判25万美元罚金，并处最高25年监禁；若犯罪者是法人，则罚金可至1000万美元；对于为美国公司窃取情报的美国人，可判25万罚金并处15年监禁，若犯罪者是法人，则罚金为500万美元。《反经济间谍法》为美国安全部门打击经济领域的间谍、窃密等活动提供了法律依据，它的出台使美国的反间谍工作步入了新的阶段。在对外方面，参议院依据《外国情报侦察法》于1994年颁布了《反情报和安全促进法》（Counterintelligence and Security Enhancements Act of 1994),成立“国家反情报政策委员会”，负责反间谍协调工作。

有关国家安全教育的立法：为提高国家安全机构后备人员的素质，保持其可持续发展，长久维护国家安全，美国于1991年颁布了关于设立国家安全专项资金及其操作运用程序的《国家安全教育法》。其规定如：拨款1.5亿美元资助美国大专院校、科研机构开设关于国家安全的课程或进行相关研究；投资1000万美元奖励大专院校开设适应新形势变化和挑战的课程；设置1000万美元资助在校研究生研究中情局等国家安全机构指定的课题等。凡此法规定的内容都由它授权成立的“国家安全教育委员会”负责。《国家安全教育法》的出台，不仅让国家安全人员培养、储备等有法可依，而且使得美国安全成为各类学府、研究机构等的研究对象，有利于其更加科学、规范，也使得公众更加了解和重视国家安全。

“9.11”后国家安全立法：

构建新的国家安全情报体制的立法：2011年9月11日，美国遭到历史上最严重的恐怖袭击事件，为平息美国人多国家情报机制的不满，国会2004年通过了《情报改革法》，该法成为二战以来美国最重要的情报机构改革法案。根据法案，设立国家情报主任，管辖当时的15个情报机构；其次成立国家反恐中心，加强对恐怖嫌疑人的监督力度。此外，为加强对美国本土安全的重视，2002年通过了《国土安全信息共享法》，促进国家安全部门情报信息贡献。设立新的国家安全机构的立法：2002年小布什总统签署了《国土安全法》，成立国土安全部，它承担了原有部门的的职责，雇员达18万人，总预算奖金400亿美元，负责美国本土安全保障工作。

打击恐怖主义立法：为更好适应全球化以来反恐形势需要，2001年小布什总统签署了《美国捍卫与加强本土安全采取有效措施与打击恐怖主义举措法案》即《2001美国爱国者法》（USA Patriot Act of 2001),该法赋予美国国家安全机构防范打击恐怖主义的特殊能力，国家安全机关可以对美国公民、绿卡持有者等实施秘密监听。2007年美国国会颁布了《保护美国法》（Protect America Act of 2007),规定了对身在美国境外人士开展电子侦听的程序。